Стоковые изображения от Depositphotos
Tazabek — Кабинет министров утвердил Программу развития государственно-частного партнерства в Кыргызстане на 2022–2026 годы. Об этом говорится в постановлении Кабинета министров от 30 июня 2022 года № 353.
Данным документом также были утверждены План мероприятий к Программе и Матрица индикаторов мониторинга и оценки реализации Программы.
Министерствам, административным ведомствам, мэриям городов Бишкек и Ош поручено обеспечить своевременное исполнение Плана и достижение индикаторов Программы.
Также по итогам каждого полугодия, не позднее 20 января и 20 июля, ведомствам поручено представлять в Национальное агентство по инвестициям при президент информацию о ходе реализации Программы.
Национальному агентству по инвестициям по итогам каждого полугодия, не позднее 20 февраля и 20 августа, поручено представлять в Администрацию президента обобщенный отчет о ходе реализации Программы.
Установлена персональная ответственность руководителей министерств, административных ведомств, глав мэрий городов Бишкек и Ош (по согласованию) за качественную и своевременную реализацию Программы.
Контроль за исполнением настоящего постановления возложен на управление контроля исполнения решений президента и Кабинета министров Администрации президента.
Настоящее постановление вступает в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.
Программа развития государственно-частного партнерства в Кыргызской Республике на 2022–2026 годы
Введение
Кыргызская Республика предпринимает необходимые усилия для обеспечения инвестиций и улучшения потенциала государственных органов для развития необходимой экономической и социальной инфраструктуры, со значительным усилением роли частного сектора.
Так, благодаря ранее принятым мерам со стороны Правительства Кыргызской Республики по созданию правовой, институциональной базы, а также развития финансовых инструментов, Кыргызская Республика занимает 22 место из 69 стран с переходом с зарождающей на развитую стадию развития государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) согласно оценке независимой компании «The Economist Intelligence Unit».
Учитывая, что, одним из наиболее эффективных способов для создания и значительной модернизации общественной инфраструктуры является применение ГЧП, Кыргызская Республика принимает активные меры по развитию механизмов ГЧП.
Так, в 2021 году в целях создания эффективных правовых условий для возникновения и реализации проектов ГЧП, и создания благоприятных условий для субъектов государственно-частного партнерства Президентом Кыргызской Республики С.Н. Жапаровым подписана новая редакция Закона Кыргызской Республики
«О государственно-частном партнерстве» с оптимизацией процедур реализации проектов ГЧП и усилением координирующей роли уполномоченных органов в сфере ГЧП.
В соответствии с новой редакцией Закона Кыргызской Республики «О государственно-частном партнерстве», постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики
от 25 марта 2022 года № 160 утверждены ряд актов, регулирующих процедуры реализации проектов ГЧП.
Таким образом, механизм государственно-частного партнерства на сегодняшний день активно поддерживается в Кыргызской Республике как один из наиболее актуальных инструментов привлечения частных инвестиций, о чем свидетельствуют Указы Президента Кыргызской Республики о развитии и реализации механизмов ГЧП, решения Кабинета Министров Кыргызской Республики в сфере ГЧП и особую роль ГЧП также нашло в Национальной программе развития Кыргызской Республики
на 2022–2026 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435.
В этой связи, учитывая предпринимаемые меры со стороны Кыргызской Республики, заметно увеличение портфеля проектов с 32 до 55 проектов ГЧП, предусматривающие частные инвестиции на сумму более 1 млрд долларов США, что свидетельствует о повышении заинтересованности к сотрудничеству, как со стороны государственных органов, так и со стороны частного сектора.
Вместе с этим, существуют ряд проблем по состоянию инфраструктуры в Кыргызской Республике. Так, Кыргызская Республика на 2019 год продолжает занимать развивающееся положение в глобальной оценке качества инфраструктуры – 103 место из 141 страны, по которым проводилась оценка в рамках Всемирного экономического форума по состоянию на 2019 год.
В этой связи, в целях активного применения механизмов ГЧП для концентрации государственных и частных инвестиций по модернизации экономической и социальной инфраструктуры в Кыргызской Республике и развития механизмов ГЧП на национальном уровне, разработана данная Программа развития ГЧП в Кыргызской Республике на 2022–2026 годы.
1. Общая оценка текущей ситуации. Достижения и проблемы
В 2016 году Правительством Кыргызской Республики была принята Программа развития ГЧП в Кыргызской Республике на 2016–2021 годы, утвержденная Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 июня 2016 года № 327, в которой были изложены основные задачи по реализации механизмов ГЧП и необходимые меры для достижения данных задач.
В Программе обозначены основные действия, при реализации которых основной приоритет уделялся (i) улучшению государственного управления; (ii) укреплению государственного потенциала; (iii) укреплению доверия; (iv) развитию финансовых инструментов и (v) развитию частного сектора. Программа была нацелена на заключение соглашений о ГЧП общим объемом не менее 20 млрд сомов.
В результате ее реализации и других действий, направленных на развитие необходимой экономической и социальной инфраструктуры за период 2013–2021 годы, Кабинет Министров Кыргызской Республики, при поддержке международных институтов развития, реализовал комплекс мероприятий для создания благоприятных условий для ГЧП и практического внедрения данного механизма.
Однако, некоторые поставленные задачи в предыдущей Программе в части увеличения государственного софинансирования инфраструктуры, разработки и внедрения необходимых финансовых инструментов для полномасштабной реализации ГЧП, не привели к практическим результатам в силу финансовых трудностей, а также в результате снижения уровня экономики из-за ограничений, связанных с пандемией COVID-19. Эту работу необходимо продолжать в перспективе.
В целях развития ГЧП Кабинет Министров Кыргызской Республики в 2012 году начал соответствующие реформы, включивших в себя создание нормативной правовой среды, институциональной базы, подготовку пилотных проектов ГЧП и повышение осведомленности заинтересованных сторон по вопросам ГЧП.
Так, в соответствии с ранее принятыми решениями Правительства Кыргызской Республики были определены уполномоченные органы в лице Министерства инвестиций Кыргызской Республики (Национальное агентство по инвестициям при Президенте Кыргызской Республики) – в качестве уполномоченного органа в сфере ГЧП, Министерство финансов Кыргызской Республики – в качестве уполномоченного органа по управлению бюджетными средствами в рамках ГЧП, а также в 2019 году был создан Центр ГЧП при Министерстве экономики Кыргызской Республики, реализующий задачи по координации проектов ГЧП и развитию механизмов ГЧП в Кыргызской Республике.
Была создана правовая и регулятивная основа, осуществляется работа по усилению потенциала соответствующих государственных органов, создан механизм финансирования подготовки проектов ГЧП и ведется работа по расширению портфеля проектов ГЧП.
В частности, Кабинет Министров Кыргызской Республики предпринял следующие шаги:
а) принятие Закона о ГЧП:
– 11 мая 2009 года принят Закон Кыргызской Республики
«О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике». Однако в Законе отсутствовали понятные и четкие правила отбора частных партнеров на конкурсной основе, обязательные условия соглашений, описания моделей ГЧП, порядок распределения рисков и многое другое;
– 22 мая 2012 года, признавая недостатки вышеупомянутого Закона, были внесены поправки, соответствующие основным международным принципам. В законе были изложены основные принципы реализации, а также операционные и институциональные рамки, находящиеся в ведении Министерства экономики Кыргызской Республики;
– 22 июня 2016 года в Закон о ГЧП были внесены изменения для приведения в соответствие с положительной международной практикой, особенно в отношении механизмов фискального (бюджетного) управления;
– 22 июля 2019 года Закон о ГЧП был принят в новой редакции, предусматривающий более упрощенные процедуры для подготовки и реализации проектов ГЧП;
– 11 августа 2021 года была принята новая редакция Закона о ГЧП, направленная на усиление роли уполномоченных органов в сфере ГЧП и оптимизацию процедур, механизмов и сроков подготовки проектов ГЧП;
б) на протяжении вышеуказанного периода были приняты различные решения Правительства Кыргызской Республики, а также Министерства экономики Кыргызской Республики и Министерства финансов Кыргызской Республики, по принятию операционных руководств и типовых документов по инициированию и оценке проектов ГЧП, их подготовке и отбору частных партнеров;
в) создана институциональная структура для координации и поддержки развития ГЧП:
– с момента вступления в силу Закона о ГЧП в 2012 году Министерство экономики Кыргызской Республики было определено в качестве уполномоченного государственного органа в сфере ГЧП;
– в 2014 году постановлением Правительства Кыргызской Республики от 18 марта 2014 года № 158 было создано Агентство по привлечению и защите инвестиций Кыргызской Республики
(далее – АПЗИ). Общая задача АПЗИ – продвижение инвестиционных возможностей в Кыргызской Республике, включая ГЧП. Сотрудники агентства оказывали поддержку отраслевым министерствам и ведомствам, то есть государственным партнерам, в подготовке и реализации проектов ГЧП и продвигали концепцию ГЧП в целом. Министерство экономики Кыргызской Республики оставалось уполномоченным государственным органом, ответственным за утверждение проектов, а также ответственным за политику и подготовку нормативных актов;
– в 2016 году при Правительстве Кыргызской Республики был создан Совет по ГЧП для мониторинга и координации за ходом реализации процессов ГЧП в стране, включая принятие решений высокого уровня по вопросам, препятствующим развитию ГЧП;
– в июне 2019 года был создан Центр ГЧП при Министерстве экономики Кыргызской Республики, в качестве государственного ведомства по координации и оказанию поддержки государственным органам при разработке и продвижению проектов ГЧП;
г) на протяжении 2013–2021 годов при поддержке международных институтов развития проводилась работа по усилению потенциала государственных органов в виде тренингов и практического консультирования в процессе работы, а также обучения и сертификации более 60 государственных служащих по программе обучения и международной сертификации Сертифицированный специалист в области ГЧП (Certified PPP Professional – CP3P);
д) в 2014 году был образован Фонд финансирования и подготовки проектов ГЧП (ФФПП) для финансирования разработки проектов ГЧП. ФФПП уже профинансировал подготовку 6 проектов ГЧП и рассматривает новые проектные инициативы.
Благодаря этим действиям ситуация с ГЧП в стране была существенно изменена в лучшую сторону, что было отмечено в ходе профильной оценки (рейтинга) INFRASCOPE, проведенной в 2018 году международным изданием The Economist и отразилось на практических достижениях.
Так, в частности, за все время развития ГЧП до 2022 года были успешно заключены 3 соглашения о ГЧП:
1) по проекту ГЧП «Организация услуг диализа в Бишкеке, Оше и Джалал-Абаде». Соглашение заключено 15 августа 2017 года Министерством здравоохранения Кыргызской Республики с компанией «Fresenius Medical Care Deutschland GmbH» (Германия);
2) по проекту ГЧП «Проектирование, внедрение и эксплуатация автоматизированной системы оплаты проезда для системы общественного транспорта в Бишкеке». Соглашение заключено 29 апреля 2019 года мэрией г. Бишкек с компанией «BCG AG» (Швейцария);
3) по проекту ГЧП «Реконструкция кинотеатра
«Кызыл-Кыргызстан». Соглашение заключено 5 апреля 2018 года Департаментом кинематографии Министерства культуры, информации и туризма Кыргызской Республики с частным Консорциумом – ОсОО «Бурана Гранд» и «Корпорация ADS Group».
Новый импульс развития ГЧП
С принятием Закона Кыргызской Республики
«О государственно-частном партнерстве» в 2021 году за короткое время подписаны 6 соглашений с частными партнерами по проектам в сфере образования, сельского хозяйства, социальной инфраструктуры на сумму более 1 млрд сомов:
Строительство спортивного борцовского зала Дворца спорта имени Каба уулу Кожомкула;
Лотерейная деятельность в Кыргызской Республике;
Улучшение и использование территории корпуса Кыргызского Национального университета имени Жусупа Баласагына № 2;
Организация научно-промышленного плодового ягодного питомника в Иссык-Кульской области;
Строительство комбината бытового обслуживания и швейного цеха;
Строительство рыбного хозяйства в Чуйской области.
Работа по наращиванию портфеля проектов ГЧП продолжается и ожидается подписание не менее 10 проектов соответствующих соглашений ГЧП в 2022 году.
Вместе с этим, наряду с достижениями, на сегодняшний день, имеется ряд вопросов, препятствующих дальнейшему развитию надлежащих подходов в сфере ГЧП.
К ним можно перечислить следующее:
1. Законодательство о ГЧП требует дополнений, способствующих разработке качественных и фискально-устойчивых проектов ГЧП, которые будут обеспечивать эффективное использование средств (оптимальное соотношения затрат и выгод) и решение серьезных инфраструктурных задач, которые окажут значимое социально-экономическое воздействие в масштабах страны. Соответствующие изменения и дополнения должны быть внесены в существующие руководства и типовые документы по ГЧП.
2. Необходимо улучшение фискального (бюджетного) управления ГЧП, которое должно контролировать совокупное фискальное воздействие всех проектов ГЧП. Необходимо понимание, что все без исключения проекты ГЧП несут в себе потенциальные фискальные риски, даже если они не предусматривают прямого финансового участия государства. Это нашло своё подтверждение в материалах Счетной палаты Кыргызской Республики, Международного валютного фонда и Азиатского банка развития.
3. Отсутствие финансовых инструментов для поддержки коммерческой жизнеспособности и финансовой привлекательности проектов ГЧП.
4. Необходимость усиления уполномоченных органов в сфере ГЧП, в части усиления роли органов по координации проектов ГЧП для развития ГЧП на национальном уровне.
Также, требуется продолжение работы по улучшению институциональной структуры и наращиванию потенциала государственных и местных органов управления для обеспечения качественной разработки, и реализации проектов ГЧП, включая мониторинг и управление соглашениями и принятия необходимых оперативных действий. Для этого им необходимо располагать
специализированными и компетентными человеческими ресурсами в сфере ГЧП. Уполномоченным органам в сфере ГЧП необходимо координировать и обеспечивать постоянный процесс подготовки таких специалистов на основе доказанных надлежащих практик, в том числе на основе программы сертификации специалистов в области ГЧП – CP3P.
Предыдущая Программа развития ГЧП на 2016–2021 годы предусматривала проведение работы по созданию таких органов, но это не привело к практическим результатам в силу финансовых трудностей, а также в результате снижения уровня экономики из-за ограничений, связанных с пандемией COVID-19.
5. Государственная инфраструктура большей частью представляет собой крупные активы и объекты. При этом необходимость в их модернизации очевидна.
Даже при наличии государственных инвестиций за счет внутренних или внешних источников, применение механизмов обычных закупок зачастую проигрывает механизмам ГЧП в эффективности использования средств, качестве проектирования, строительства и управления объектами инфраструктуры. Очевидно, что прежние подходы в отношении ключевой инфраструктуры не оправдывают себя и все это требует принятия неотложных мер для задействования крупного частного финансирования и компетентного управления в рамках ГЧП.
В этой связи, необходимо создание привлекательных условий для крупных инвесторов с большим опытом ГЧП в различных отраслях и доступом к крупному международному капиталу за счет соответствия регулирования ГЧП в Кыргызской Республике международной практике, которая, среди прочего, подразумевает тщательную подготовку проектов, условия по повышению их финансовой привлекательности.
Для этого также необходимо использование ГЧП, в первую очередь, как эффективного инструмента создания, модернизации и поддержания общественной инфраструктуры и инфраструктурных услуг, а не только снижения нагрузки на бюджет.
Однако, как отмечено выше, ключевая крупная инфраструктура требует неотложных мер по модернизации.
Все это ведет к тому, что не использует главное преимущество ГЧП, которое заключается в большей эффективности и результативности проектов, и более эффективном использовании финансирования, включая бюджетное финансирование, по сравнению с традиционными подходами.
Все это подразумевает значительно более высокий профиль рисков таких проектов и их низкую привлекательность для частных партнеров, что будет требовать значительных гарантий от государства.
Обзор проектов ГЧП в Кыргызской Республике показывает, что проекты, основанные на платежах пользователей, составляют небольшую часть инфраструктурных потребностей страны, а остальная часть требует существенного участия государственного бюджета, в виде прямого финансирования косвенной поддержки проектов (субсидий, гарантий и т.д.).
Требуется практический приоритет ГЧП в отраслях со значительной долей инфраструктуры в сфере их ответственности, таких как энергетика, здравоохранение, транспорт и коммуникации, муниципальные услуги, образование, водоснабжение и водоотведение (санитария), материально-техническое обеспечение общественной и государственной инфраструктуры.
6. На недостаточном уровне находится отраслевая оценка потребностей в модернизации инфраструктуры и разработка ответственными органами соответствующих планов в отношении новых проектов. Программный подход важен тем, что позволяет рационально планировать и использовать государственные ресурсы (финансовые и человеческие), координирует (ориентирует) инициативы частного сектора, обеспечивает проактивную позицию государства, а также качественную проработку и предварительную оценку потенциальных проектов ГЧП.
Однако в настоящее время недостаточно только отраслевого подхода к вопросу модернизации инфраструктуры, необходимо активное участие местных властей в процессе оценки инфраструктурных потребностей и идентификации приоритетных проектов на своих территориях для обеспечения их комплексного развития.
Это также важно для координирования с бюджетным циклом для планирования прямых и условных обязательств государства.
2. Цель, задачи и приоритеты Программы
В Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года УП № 435 отмечается, что будут предприняты дальнейшие шаги по практическому внедрению механизмов ГЧП и созданию необходимых для этого благоприятных условий путем повышения качества проектов, улучшения государственного управления и усиления человеческого потенциала в сфере ГЧП, повышения осведомленности о механизме ГЧП, а также развития финансовых инструментов ГЧП.
План мероприятий Кабинета Министров Кыргызской Республики по реализации Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года также ставит задачи по активизации деятельности государственных органов по практическому усилению развития ГЧП.
Настоящая Программа ставит задачи на период 2022–2026 годов и является нормативной правовой основой и планом действий для государственных органов.
Целью Программы является укрепление и развитие ГЧП в стране для развития инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта государственного и частного секторов для эффективной и правильной реализации экономически и социально значимых, и фискально-устойчивых проектов.
Для достижения этой цели настоящая Программа включает следующие задачи.
2.1. Формирование нормативной правовой базы в сфере ГЧП
ГЧП является сложным механизмом, требующим надлежащих практик, доказавших свою необходимость и используемых на развитых рынках ГЧП. Такие подходы также ожидаются крупными и компетентными международными инвесторами.
Законодательство Кыргызской Республики в сфере ГЧП, в числе прочего, должно предусматривать следующие главные положения:
а) обеспечение системы сдержек и противовесов.
В мире существует множество примеров неудачных проектов ГЧП. Основная причина неудач заключается в недооценке того, что проект ГЧП представляет собой сложный механизм, требующий тщательной подготовки для обеспечения того, чтобы его структура с точки зрения распределения рисков соответствовала требованиям частного сектора, интересам государства и общества (пользователей услуг), а также фискальным возможностям страны.
Подготовка проекта должна проходить обязательный поэтапный процесс согласования уполномоченными органами для обеспечения:
– надлежащего качества подготовки проекта;
– соответствия критериям принятия решений, подтверждающих актуальность проекта;
– оптимального соотношения цены и качества (эффективности использования ресурсов) от использования ГЧП (и, соответственно, обоснованности его применения), социального и экономического воздействия и отдачи;
– обоснованность и приемлемость прямых и/или условных фискальных последствий;
б) качественная подготовка проектов ГЧП.
Данное положение лежит в основе реализации вышеуказанных требований. Практика применения ГЧП показывает, что часто этот вопрос пренебрегается участниками процесса, что ведет к разработке проектов без какой-либо подготовки, что не позволяет оценить проект ГЧП в необходимой мере и обеспечить подготовку качественного соглашения о ГЧП.
Законодательство о ГЧП должно включать в себя требования об обязательной подготовке инициируемого проекта ГЧП, которое, помимо ясно сформулированных технических и функциональных требований и критериев, должно содержать оценку потенциального фискального воздействия (включая раскрытие вопросов условных обязательств), обоснование применения ГЧП и демонстрировать оптимальное соотношения затрат и результатов, социально-экономическое воздействие проекта, также предусматривать необходимые механизмы компенсаций в случае расторжения соглашений или форс-мажорных обстоятельств.
Необходимо внедрение практики привлечения обязательной независимой экспертизы и сопровождения проектов ГЧП путем привлечения консультационных ресурсов по проведению сделок по ГЧП;
в) приоритет конкурсного подхода при отборе частных партнеров.
В практике ГЧП существует множество примеров проектов, которые потерпели неудачу из-за того, что они были заключены на безальтернативной основе.
Отсутствие альтернативных предложений не позволяет объективно оценить единственное предложение, а также подразумевает слабую переговорную позицию государственных партнеров. Это все подразумевает отсутствие альтернатив в отношении инноваций частного сектора, гибких механизмов и условий финансирования, и самое важное – снижает вероятность достижения оптимального соотношения затрат и выгод для общества и повышают вероятность наступления неблагоприятных последствий для бюджета.
В определенных случаях прямое заключение соглашений оправдано, но оно должно в обязательном порядке подкрепляться качественной подготовкой проекта, включающей необходимые исследования (исследования осуществимости и т.п.), которые, помимо ясно сформулированных технических и функциональных требований и критериев, должны содержать оценку потенциального фискального воздействия (включая раскрытие вопросов условных обязательств), обоснование применения ГЧП и демонстрировать оптимальное соотношения затрат и выгод, социально-экономическое воздействие проекта.
Обоснованное и качественное соглашение о ГЧП может быть подготовлено только на основе соответствующей подготовки.
Эти вопросы могут быть также рассмотрены в рамках подзаконных актов Кабинета Министров Кыргызской Республики;
г) надлежащее управление соглашениями о ГЧП.
Существует множество примеров ГЧП, когда в ходе реализации была выявлена необходимость внесения изменения в условия соглашений по разным причинам, включая изменения в правилах, изменения в предмете соглашения, обязательствах и т.д. Подобные изменения соглашения могут оказать существенное влияние на выгоды о реализации проекта, т.е. соотношение затрат и выгод и подверженность фискальному риску;
д) повышение финансовой привлекательности проектов ГЧП.
Регулирование отношений между государством и частным сектором должны учитывать сложность и высокую степень рисков для частного партнера в деле привлечения инвестиций в крупную государственную инфраструктуру, долгосрочный характер этих отношений, сравнительно низкую маржинальность ввиду большой доли социальной (или ключевой для общества) инфраструктуры или значительной доли социально-ориентированных тарифов.
В этой связи сфера ГЧП в Кыргызской Республике должна предусматривать эффективные механизмы компенсаций по различным случаям и причинам расторжений соглашений о ГЧП, форс-мажорных обстоятельств, государственным гарантиям по привлекаемым инвестициям, по обязательствам государственных партнеров и т.п.
Важным аспектом является софинансирование государственного бюджета (капитальные гранты, льготное кредитование, субсидии на стадии эксплуатации) для обеспечения осуществимости проекта.
Все это необходимо для повышения привлекательности и жизнеспособности необходимой для общества, в том числе социальной инфраструктуры.
Также, существует необходимость практических действий по созданию таких механизмов, как фонд финансирования инфраструктуры, в том числе с участием международных финансовых институтов, предоставляющего долгосрочные кредитные линии,
а также механизма субсидирования (компенсации недостаточной жизнеспособности) для софинансирования тех проектов ГЧП, которые являются экономически обоснованными и привлекательными, но не являются финансово жизнеспособными.
Вместе с тем, немаловажным остается необходимость гарантийных механизмов в рамках проектов ГЧП, путем создания Фонда по прямым и условным обязательствам в реализуемых проектах ГЧП.
Требуется также улучшение и повышение доступности создаваемых гарантийных механизмов, в том числе с участием международных финансовых институтов, которые направлены на снижение рисков кредитующих организаций. Это повысит финансовую привлекательность проектов ГЧП в Кыргызской Республике;
е) программный подход к идентификации проектов ГЧП для уменьшения числа проектных инициатив, не предусмотренных планами развития отраслей.
Отраслевые планы по модернизации инфраструктуры (программы, стратегии и т.п.) представляют собой глобальную страновую оценку инфраструктурных потребностей, которая является основой для планирования государственных ресурсов и действий, а также позволяет инвесторам планировать свое участие в ГЧП.
Очевидно, что совершенствование законодательства о ГЧП – это процесс, который требует некоторого времени для апробирования и адаптации тех или иных подходов в экономических, правовых, социальных и иных условиях Кыргызской Республики. В начальный период практического применения ГЧП в 2016–2021 годы законодательство о ГЧП было применено на ряде проектов и претерпело ряд изменений. Эта работа должна быть продолжена для отражения нового опыта государственных органов Кыргызской Республики, рекомендаций международных финансовых институтов и партнеров по развитию;
ж) проведение реформ и внесение изменений в законодательство Кыргызской Республики касательно механизмов ГЧП.
Немаловажным остается вопрос создания правовых условий для реализации проектов ГЧП в различных сферах. Зачастую в процессе реализации проектов ГЧП возникают вопросы касательно государственных земельных участков, выделяемых для реализации проектов ГЧП, в связи с чем требуется разработка и внесение изменений в земельное и жилищное законодательство Кыргызской Республики для создания правовых условий регулирования земельных правоотношений в рамках ГЧП.
Кроме того, учитывая высокий потенциал развития энергетики в стране, важной отраслью развития является ВИЭ (возобновляемые источники энергии) и направление деятельности в сторону развития и привлечения инвестиций в данную сферу путем применения механизмов ГЧП видится наиболее верным решением. Для выполнения данной задачи необходимо:
проведение инвентаризации нормативной правовой базы в области ВИЭ;
внесение соответствующих изменений в НПА в области ВИЭ;
разработка и утверждение стратегии развития ВИЭ
в Кыргызской Республики;
создание условий для реализации проектов путем применения механизма ГЧП;
разработка рамочных условий в сфере ВИЭ;
разработка алгоритма действий для инвестора, реализующего проекты по ВИЭ на территории Кыргызской Республики.
Подобную работу необходимо провести и по другим сферам и отраслям, привлечение инвестиций путем применения механизмов ГЧП, в которых будет экономически необходимым, обоснованным и наиболее целесообразным, в таких как сельское хозяйство, здравоохранение, образование, физическая культура, транспорт и коммуникации, социальная сфера и т.д.
2.2. Улучшение фискального (бюджетного) управления
Фундаментальные аспекты ГЧП по вопросам фискального управления должны быть предусмотрены законодательством о ГЧП, главные элементы которого определены выше.
Однако на практическом уровне, помимо обязательных требований законодательства, необходимо наличие соответствующих правил и процедур (операционных руководств и методологических инструментов) для обеспечения практического процесса надлежащего фискального управления, включая оценку фискального воздействия инициируемых и реализуемых проектов, оценку эффективности расходования средств, бюджетирование средств на проекты ГЧП в течение всего жизненного цикла проекта, мониторинг реализации проектов, совокупный учет и отчетность по обязательствам по проектам ГЧП.
Надлежащее фискальное управление затрагивает широкий круг вопросов на всех этапах цикла ГЧП, начиная с предварительной оценки на стадии инициирования, а затем последующей подготовки проекта ГЧП (в случае подтверждения его целесообразности и обоснованности), проведения отбора частного партнера и заключения соглашения, вплоть до завершения реализации проекта, включая его мониторинг и действия, необходимые в случае наступления определенных обстоятельств.
Фискальное управление является ответственностью государственного органа по бюджетной политике и включает в себя функции по оценке проектных инициатив, документов по подготовке проекта и пакета конкурсных документов на предмет обоснованности и приемлемости фискальных рисков по каждому проекту независимости от его стоимости, применяемых процедур и иных факторов.
В сферу ответственности государственного органа по бюджетной политике должно также входить обеспечение регулярного мониторинга хода реализации проектов на предмет изменения объема и вероятности возникновения фискальных прямых и условных обязательств, а также ведение совокупного учета и отчетности таких обязательств.
Для этого государственному органу по бюджетной политике, в дополнение к существующим операционным и методологическим правилам, и руководствам по оценке фискального воздействия инициируемых и реализуемых проектов (вне зависимости от их стоимости и потребности в государственной поддержке), необходимо разработать и поддерживать в актуальном виде необходимое регулирование для:
– обеспечения покрытия прямых и условных обязательств на период реализации проектов ГЧП;
– ведения мониторинга реализации проектов и оценки вероятности возникновения фискальных обязательств всех видов;
– обеспечения совокупного учета и прозрачной отчетности потенциального фискального воздействия проектов ГЧП.
Уполномоченный орган в сфере ГЧП также имеет свою зону ответственности в вопросе надлежащего фискального управления (как указано в пункте «1. Улучшение законодательства о ГЧП», подпункт «а) обеспечение системы сдержек и противовесов» Программы). Оно включает в себя обеспечение механизма оценки и координирования проектов с точки зрения:
– обоснованности и соответствия инициируемого проекта ГЧП актуальным программным направлениям развития отраслей и территорий;
– надлежащего качества его подготовки;
– обеспечения оптимального соотношения цены и качества (эффективности использования ресурсов) от использования ГЧП, обоснованности его применения, социального и экономического воздействия и отдачи проекта;
– оценки альтернативных способов реализации проекта ГЧП.
Также, в свете увеличения проектного портфеля ГЧП и усилий по модернизации инфраструктуры с использованием данного механизма, государственному органу по бюджетной политике необходимо повысить верхний порог суммарных фискальных обязательств по прямым и условным обязательствам по проектам ГЧП, который в настоящее время установлен на уровне 0,5 % от годовых расходов бюджета (при том, что текущий уровень потенциальных бюджетных обязательств по трем вышеуказанным проектам уже составляет 0,2 %).
Существующий верхний предел обязательств будет сдерживать реализацию программы ГЧП и является значительно более жестким по сравнению с другими странами со сравнительным уровнем экономического развития.
2.3. Создание финансовых инструментов для поддержки жизнеспособности и финансовой привлекательности проектов ГЧП
Для облегчения и увеличения доступа к проектному финансированию, а также для разработки более крупномасштабных проектов ГЧП необходимо создание финансовых инструментов для предоставления долгосрочных кредитных линий, номинированных в кыргызских сомах, а также механизмов субсидирования (компенсации недостаточной жизнеспособности) для софинансирования тех проектов ГЧП, которые являются экономически обоснованными и привлекательными, но не являются финансово жизнеспособными.
В этой связи необходимо предпринять действующие шаги по созданию:
1) Фонда финансирования инфраструктурных проектов (ФФИП), в том числе при поддержке международных институтов по развитию, который будет предоставлять долгосрочное заемное проектное финансирование (преимущественно в кыргызских сомах), ввиду отсутствия, в настоящее время, возможностей местного финансового сектора по предоставлению такого рода финансирования.
Для этой же цели существует возможность по рассмотрению привлечения средств Программы государственных инвестиций
(далее – ПГИ), утвержденной Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 28 мая 2019 года № 232 по тем проектам, которые наиболее подходят к реализации посредством ГЧП (энергетика, транспорт и коммуникации, социальный сектор и т.п.). Это потребует проведения переговоров с кредиторами (международными партнерами по развитию). Это перспективное направление для развития ГЧП в стране, так как применение традиционных механизмов модернизации инфраструктуры по ПГИ зачастую не обеспечивает необходимую эффективность и устойчивость, при этом в ПГИ сосредоточены значительные финансовые ресурсы на выгодных условиях финансирования и при этом, как отмечено выше, многие запланированные проекты являются подходящими для применения к ним механизмов ГЧП.
Однако это возможно только в случае обеспечения правильной среды для ГЧП, в первую очередь с точки зрения законодательства, компетентности и разработки качественных проектов.
2) гарантийных механизмов совершенствования и повышения доступности проектов ГЧП, направленных на снижение рисков кредитующих организаций. Это снизит подверженность частных инвесторов рискам по проектам ГЧП, повышая, таким образом, их финансовую привлекательность. Эти гарантийные механизмы могут быть направлены, среди прочего, на снижение:
– рисков доходности;
– валютных рисков;
– рисков процентных ставок;
– политических и иных рисков.
Так, в настоящее время со стороны Министерства финансов Кыргызской Республики ведется соответствующая работа для создания гарантийных механизмов по покрытию прямых и условных рисков государственных партнеров в рамках Соглашения о ГЧП.
2.4. Создание методической базы для практического применения ГЧП
Базовые положения, включая требования и процедуры, регламентируются в законодательстве о ГЧП. Однако существует необходимость предоставления свода операционных и методологических документов по процессам ГЧП для использования государственными органами, консультантами, инвесторами и другими лицами, заинтересованными в ГЧП.
В Кыргызской Республике эта информация и необходимые типовые документы были приняты уполномоченным органом в сфере ГЧП в 2020 году в форме Руководства по ГЧП.
Однако ввиду продолжающегося процесса совершенствования регулирования ГЧП, принятия новых подходов и получения нового опыта, такой же процесс адаптации и улучшения должен применяться и к Руководству о ГЧП в рамках настоящей Программы.
2.5. Реализация значимых и перспективных проектов ГЧП
Как указано выше, реализация значимых проектов требует качественной подготовки компетентными отраслевыми специалистами и независимой оценки. Многие проектные инициативы находят поддержку и техническое содействие партнеров по развитию.
Тем не менее необходимо усилить роль ФФПП ГЧП, что потребует увеличение его капитализации для достижения цели увеличения доли ГЧП в структуре модернизации инфраструктуры. Помимо источников финансирования, указанных для создания Фонда финансирования инфраструктурных проектов, необходимо рассмотреть вопрос обсуждения докапитализации ФФПП ГЧП при поддержке партнеров по развитию, при условии его эффективной деятельности.
В этой связи соответствующим государственным органам и ответственным организациям подготовить перечни наиболее приоритетных проектов по модернизации своих объектов и начать разработку проектов. Это, прежде всего, включает в себя такие сферы и отрасли, как:
– энергетика;
– здравоохранение;
– транспорт и коммуникации;
– образование;
– муниципальные инфраструктура и услуги;
– водоснабжение и водоотведение (санитария);
– сельское хозяйство;
– спорт, культура и другие.
Количественными показателями являются подписание соглашений ГЧП в секторах/отраслях:
– энергетики – не менее 5 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 30 млрд сомов;
– здравоохранения – не менее 5 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 10 млрд сомов;
– транспорта и коммуникации – не менее 5 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 25 млрд сомов;
– образования – не менее 7 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 5 млрд сомов;
– муниципальной инфраструктуры и услуг – не менее 10 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 15 млрд сомов;
– водоснабжения и водоотведения (санитарии) – не менее 5 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 2 млрд сомов;
– сельского хозяйства – не менее 5 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 8 млрд сомов;
– спорта, культуры и другие – не менее 10 проектов ГЧП с объемом инвестиций около 5 млрд сомов.
Суммарная стоимость всех вышеотмеченных проектов ГЧП соответствует главному результату настоящей Программы – портфелю успешных проектов ГЧП на сумму ориентировочно в 100 млрд сомов.
Для достижения поставленных показателей, Кабинетом Министров Кыргызской Республики будет на ежегодной основе утверждаться план проектов ГЧП, подлежащих реализации за каждый отчетный год.
2.6. Усиление институциональной структуры
Надлежащая институциональная структура в виде системы государственных органов, наделенных полномочиями по оценке и утверждению проектных инициатив необходима для обеспечения системы сдержек и противовесов в ходе процесса разработки проектов ГЧП:
1) для качественной идентификации и разработки проектов ГЧП необходимо усиление компетенции государственных и местных органов и организаций (потенциальных государственных партнеров) по принятым стандартам ГЧП, что подразумевает наличие компетентных человеческих ресурсов. Также уполномоченным органам необходимо обеспечение своей представленности в регионах страны для координации и усиления потенциала территорий;
2) для обеспечения баланса, объективной оценки качества проекта, его обоснованности необходимо усиление компетенции уполномоченных органов, которые несут глобальную ответственность за сферу ГЧП в стране (уполномоченный орган), за продвижение проектов ГЧП (орган по координации проектов ГЧП) или фискальное управление на уровне государственного бюджета (государственный орган по бюджетной политике). Необходимо ясное распределение ролей, полномочий и ответственности участников процесса ГЧП и их нормативное закрепление в национальном законодательстве, подзаконных актах и ведомственных руководствах, и инструкциях, как это описано выше.
Закон о ГЧП должен заложить основу для надлежащей системы фискального управления, которая включает контроль со стороны государственного органа по бюджетной политике на протяжении всего цикла ГЧП на основе четкого набора критериев, принятия решений, руководства по оценке, учету и отчетности по фискальным рискам для обеспечения эффективного мониторинга и финансовой устойчивости проектов ГЧП.
Данный процесс также подразумевает усиление роли органа по координации разработки проектов ГЧП. Отдельно, но в рамках настоящей Программы, необходимо рассмотреть и принять нижеследующие меры (но не ограничиваясь ими) по усилению потенциала органа по координации проектов ГЧП, которые должны позволить более качественно проводить работу по практическому продвижению проектов ГЧП:
– самостоятельно разрабатывать проекты ГЧП;
– предоставить возможность оказания платных услуг из различных источников финансирования для целей полного самофинансирования и привлечения квалифицированных кадров;
– открыть региональные представительства (Центра ГЧП) для увеличения числа региональных проектов ГЧП;
– и другие меры, которые требуют детальной проработки в рамках стратегического документа по усилению потенциала органа по координации проектов ГЧП;
3) для обеспечения эффективного функционирования такой системы сдержек и противовесов необходимо, чтобы участники процесса ГЧП были достаточно компетентны для осуществления требуемых от них действий:
– уполномоченный государственный орган в сфере ГЧП и отраслевые ведомства – по вопросам правильной идентификации и подготовки проектных предложений, обеспечения качественной подготовки проектов ГЧП по всем его аспектам, включая подготовку отбора частных партнеров и мониторинга реализации;
– уполномоченные государственные органы (по ГЧП и государственным финансам) – по вопросам оценки и координации качества подготовки проектов, куда входит анализ обоснованности и приемлемости фискального воздействия, социально-экономического воздействия, оптимального соотношения издержек и результатов предлагаемых проектов ГЧП, обоснованности выбора этого механизма для модернизации инфраструктуры.
Для этого необходимо, как уже отмечалось выше, наличие подготовленных специалистов, как в отраслевых ведомствах, так и в уполномоченных органах. В этой связи необходимо создание специализированных подразделений в структуре участников процесса ГЧП и поддержание их потенциала посредством постоянного процесса повышения квалификации;
4) но только этих мер недостаточно, так как внешняя поддержка, в виде экспертной поддержки необходима для сопровождения отраслевых ведомств и проектов на всех этапах их разработки. Нужна независимая экспертная поддержка, координируемая уполномоченным органом по ГЧП, с регулярным привлечением экспертов по различным узкоспециализированным вопросам для оказания консультационных услуг по сделкам ГЧП;
5) важно также создание благоприятных условий для развития бизнеса и привлечения инвестиций. Для решения данного вопроса необходимо создание совета по инвестициям и ГЧП при Президенте Кыргызской Республики и создание структурных подразделений по вопросам ГЧП в государственных органах и ведомствах Кыргызской Республики. Данный шаг позволит внимательно отслеживать инвестиционный климат страны, качественно готовить проекты ГЧП со стороны государственных органов и поспособствует более эффективному сопровождению проектов ГЧП государственными партнерами.
2.7. Цифровизация управления и развитие цифровой инфраструктуры
Для более эффективного выполнения функций по инициированию, продвижению и подготовке проектов ГЧП требуется разработка и запуск единого портала по государственно-частному партнерству. Данный портал позволит достичь сокращения времени на стадиях зондирования, скрининга и инициирования проектов ГЧП, в том числе позволяя дистанционно инструктировать как представителей государственных органов, так и представителей бизнес-среды в вопросах, касающихся механизмов ГЧП, объясняя дальнейшие шаги на различных стадиях продвижения проектов ГЧП, давая советы по разрешению спорных вопросов и описывая методологию ГЧП.
Кроме того, данный портал будет использоваться для проведения онлайн обучения государственных служащих и представителей бизнеса принципам и основам ГЧП, распространяя механизмы ГЧП в Кыргызской Республике.
3. Ожидаемые результаты
Инфраструктура – это совокупность сооружений, систем, отраслей, предприятий и нематериальных активов, которые обеспечивают жизнедеятельность населения, и являются жизненно важной основой для всей остальной деятельности и развития страны. Ненадежность или плохое функционирование является признаком низкого развития страны. Все что воспринимается как должное (дороги, медицина, общественный транспорт, образование, связь и т.п.) является инфраструктурой и определяет качество жизни людей.
Она важна не только для обеспечения повседневной жизни. Она играет ключевую роль в снижении уровня бедности, повышает производительность и обеспечивает развитие страны.
Задачи, поставленные в настоящей Программе развития ГЧП на 2022–2026 годы, должны стать основой и способствовать действиям государственных органов и профильных организаций для:
– принятия мер в рамках своей компетенции в соответствии с подходами и принципами, изложенными выше;
– практической модернизации инфраструктуры в своих отраслях, значительная часть которой требует неотложных мер по реабилитации, а другая часть – значительного повышения эффективности функционирования и предоставления услуг.
Главным результатом реализации Программы развития ГЧП на 2022–2026 годы должен быть портфель успешных проектов ГЧП, которые технически поддержат инфраструктурные объекты, обеспечат более качественное их управление и предоставление услуг, а также заполнят инфраструктурные пробелы фискально устойчивым образом. В результате реализации настоящей Программы необходимо достичь этого результата в виде качественных и устойчивых проектов ГЧП в приоритетных секторах на ориентировочную сумму в 100 млрд сомов.
Достижение этого главного результата будет обеспечено качественной реализацией задач, стоящих в настоящей Программе:
1. Законодательство по ГЧП будет значительно улучшено, как с точки зрения возможностей Кыргызской Республики, так и с позиции компетентных инвесторов, в особенности тех, кто в состоянии обеспечить модернизацию крупной ключевой инфраструктуры. Это законодательство обеспечит:
– применение системы сдержек и противовесов для обеспечения того, что проектные инициативы актуальны, обоснованы, качественно подготовлены и обеспечат оптимальную эффективность использования ресурсов (соотношения цена и качество) и окажут существенное социально-экономическое воздействие;
– концептуальные принципы ГЧП о необходимости применения конкурентных процедур при присуждении проектов ГЧП путем осуществления прямых переговоров;
– повышение роли государственного органа по бюджетной политике в части их согласования необходимых конкурсных и иных документов на всех этапах жизненного цикла каждого проекта ГЧП на предмет возникновения финансовых рисков;
– наличие обоснованных и необходимых обязательных положений в соглашении о ГЧП, касающиеся его изменения, форс-мажора, особых обстоятельств, компенсации при досрочном расторжении и т.д.
Принимая во внимание некоторые особенности Кыргызской Республики (размер экономики, потенциал финансовой системы, платежеспособность населения, структуру социальной инфраструктуры и другие факторы), улучшение законодательства о ГЧП необходимо проводить эволюционным путем, с внимательным учетом надлежащей международной практики и в тесном сотрудничестве с признанными организациями в сфере ГЧП и партнерами по развитию.
2. В результате внедрения надлежащих принципов фискального управления потенциальное воздействие проектов ГЧП на государственный бюджет Кыргызской Республики будет обоснованным и разумным для обеспечения устойчивой реализации проектов ГЧП.
3. Наличие механизмов финансовой поддержки проектов ГЧП обеспечит вовлечение наиболее крупной и необходимой инфраструктуры, многие объекты которых чувствительны к финансовым условиям и не в состоянии обеспечить финансовую привлекательность для частного сектора без поддержки со стороны таких механизмов поддержки.
4. Обновленное Руководство по ГЧП обеспечит необходимые операционные и методологические руководства, инструкции и типовые документы по процессам ГЧП для использования заинтересованными сторонами.
5. Программный подход к ГЧП позволит провести оценку отраслевых и территориальных потребностей для инициирования приоритетных и устойчивых проектов ГЧП, а также обеспечить их координацию и увязку с бюджетными процессами.
6. Все эти процессы будут под управлением эффективной институциональной структуры, как предусмотрено выше, осуществляемой компетентными специалистами в сфере ГЧП.
4. Риски и благоприятные предпосылки
4.1. Данная Программа потенциально содержит в себе следующие риски реализации:
– сложная финансово-экономическая ситуация в результате значительного снижения экономики вследствие пандемии COVID-19, которая диктует жесткие бюджетные ограничения, может продлиться за пределы 2022 года и не позволит профинансировать (или профинансировать в значительно меньших объемах) необходимые мероприятия, в первую очередь – создание финансовых инструментов и механизмов;
– также пандемия COVID–19 диктует определенные географические ограничения, которые затрудняют сотрудничество и посещения стран, включая посещения Кыргызской Республики, а также в целом оказала негативный эффект на трансграничное сотрудничество;
– пик выплат внешнего долга, который приходится на период реализации данной Программы также окажет влияние на бюджетное финансирование;
– отсутствие необходимых финансовых инструментов и механизмов не позволит привлечь крупный международный и специализированный частный сектор с хорошей репутацией, стоимость инвестиций и заемного финансирования останется высокой, что не сделает проекты ГЧП оправданными и приемлемыми с точки зрения стоимости для государства;
– есть вероятность сохранения недоверия и неосведомленности о механизмах ГЧП, что приведет к ситуации инициирования и реализации малозначащих в масштабах страны проектов, в то время как более привлекательные, с точки зрения оперативности подготовки и начала реализации, проекты не будут формироваться на конкурсной основе. Это не позволит включать в соответствующие соглашения наилучшие условия, снизит оптимальность затрат и выгод и социально-экономические блага;
– это все не позволит повысить энергетическую безопасность, модернизацию приоритетных отраслей и создать добавленную стоимость в экономике.
4.2. Принимая во внимание глобальный характер некоторых рисков, Кабинет Министров Кыргызской Республики выделяет следующие меры, которые находятся под его контролем и которые могут внести некоторый положительный вклад в улучшение сферы ГЧП:
– закрепление приоритетных проектов ГЧП в отраслевых программах;
– обеспечение тщательной подготовки и координации заинтересованных сторон по подготовке и реализации каждого приоритетного проекта с закреплением необходимого финансирования, порядка решения сложных и комплексных вопросов, порядка подготовки проекта за счет проведения тщательных исследований и подготовки конкурса;
– изыскание средств на приоритетной основе для создания в возможной степени и масштабах необходимых финансовых инструментов и механизмов;
– приведение законодательства и регулирования ГЧП в соответствие с лучшей международной практикой и получение соответствующего рейтинга, для повышения доверия иностранных инвесторов в сфере ГЧП и организаций, осуществляющих проектное финансирование;
– активная координация деятельности государственных органов по вопросам ГЧП в рамках консультативно-совещательного органа по инвестициям и ГЧП;
– координация проектов ГЧП с контролирующими и правоохранительными органами.
4.3. Благоприятными предпосылками для развития ГЧП, в том числе с участием международных инвесторов, будет реализация мер, указанных в пункте 4.2 Программы. Кроме этого, не стоит упускать из внимания тот факт, что Кыргызская Республика, будучи развивающейся страной, предлагает доходность по проектам выше, чем на развитых ГЧП рынках.
Предлагаемые настоящей Программой меры позволят снизить риски и создать благоприятные предпосылки для эффективного применения механизмов ГЧП в Кыргызской Республике.
За последними событиями следите в Телеграм-канале @tazabek_official
По сообщению сайта Tazabek